PROTOCOLO DE MONTREAL LOGROS ALCANZADOS HASTA LA FECHA Y DESAFÍOS FUTUROS

El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono ha logrado el éxito en la consecución de sus objetivos de eliminación gradual de las sustancias que agotan el ozono (SAO). Como resultado de ello, la abundancia de SAO en la atmósfera está disminuyendo y se espera que la capa de ozono se recupere a mediados de este siglo. El aspecto negativo de este éxito es que cada vez se hace más difícil atraer la atención o la financiación de los encargados de formular políticas para enfrentar los desafíos que aún persisten en lo que respecta a la protección de la capa de ozono. Este documento intenta poner en perspectiva los éxitos logrados y los retos que aún persisten.

Ratificación universal

Logros: el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal lograron la ratificación universal en 2009 y son los primeros y únicos tratados en hacer realidad esa aspiración. De sus cuatro enmiendas, las enmiendas de Londres y Copenhague también han logrado la ratificación universal. La protección del medio ambiente mundial solo puede ser verdaderamente eficaz con la participación y la acción mundiales. El compromiso mundial con la protección de la capa de ozono se ha demostrado a través del Protocolo de Montreal.
Desafíos: las enmiendas de Montreal y Beijing están pendientes de ratificación por cuatro Partes, a saber, Libia (que aún no ha ratificado ningunas de las dos enmiendas), Mauritania (no ha ratificado la Enmienda de Beijing), Arabia Saudita (que aún no ha ratificado ningunas de las dos enmiendas) y Kazajstán (no ha ratificado la Enmienda de Beijing). A lo que se aspira es a lograr la ratificación universal de todas las enmiendas. El compromiso y el establecimiento de asociaciones a nivel mundial deberían formar parte de las actividades destinadas a hacer frente a otras cuestiones relacionadas con la protección del medio ambiente mundial y el desarrollo sostenible.

Principios básicos y marco institucional
Logros: el Protocolo de Montreal encarna los principios rectores clave que en la actualidad se reconocen como las piedras angulares del desarrollo sostenible, entre otros: i) el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas; ii) el principio de precaución; y iii) el principio de basar las políticas y la adopción de medidas en conocimientos científicos sólidos. Muchas de las características especiales del Protocolo de Montreal y del marco institucional resultantes ‑que toman como base esos principios‑ contribuyeron a fomentar la participación de todos los interesados y la alianza entre ellos:

  • El mecanismo financiero y su Fondo Multilateral que prestan apoyo a las Partes que operan al amparo del artículo 5, con el Comité Ejecutivo, la secretaría del Fondo, los organismos de ejecución, los organismos bilaterales, el Programa de Asistencia para el Cumplimiento y sus actividades de creación de capacidad, fortalecimiento institucional y concienciación y las redes regionales de oficiales nacionales del ozono;
  • Las evaluaciones periódicas llevadas a cabo por tres grupos de evaluación (el Grupo de Evaluación Científica, el de Evaluación de los Efectos Ambientales y el de Evaluación Tecnológica y Económica ) y seis comités de opciones técnicas (en los principales sectores que utilizan SAO) que permiten realizar una valoración de la información más reciente a partir de la cual las Partes revisan las disposiciones (especialmente las medidas de control) del Protocolo de Montreal. Sobre la base de esas evaluaciones, el Protocolo de Montreal se ha fortalecido gracias a seis propuestas de ajustes y cuatro enmiendas que exigen la eliminación total de 96 productos químicos.
  • El reconocimiento de la situación especial de las Partes que operan al amparo del artículo 5 (principalmente países en desarrollo) hizo posible que se pusiese en vigor un período de gracia de 10 años a fin de facilitarles el cumplimiento de las medidas de control y para que recibiesen apoyo por conducto del mecanismo financiero.
  • El régimen relativo al incumplimiento con el Comité de Aplicación que se ocupa de los casos de incumplimiento con miras a encontrar soluciones amistosas, teniendo en cuenta la eficacia del mecanismo financiero.

Desafíos: el Protocolo de Montreal es ampliamente reconocido como el acuerdo ambiental multilateral que más éxitos ha logrado y su potencial para resolver otras cuestiones relacionadas con la protección ambiental y el desarrollo sostenible a nivel mundial es indudable. La Secretaría del Ozono y el PNUMA han aprovechado diversas oportunidades y eventos para difundir información sobre los éxitos y las experiencias del Protocolo de Montreal, por ejemplo, durante las celebraciones del Día Internacional del Ozono en todo el mundo y el mensaje enviado por el Secretario General de las Naciones Unidas ese día, que atrajo la atención mundial; el informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio; diversas actividades paralelas, talleres y charlas de expertos invitados en conferencias y reuniones internacionales. Es necesario continuar esos esfuerzos. Uno de los importantes mecanismos para difundir ampliamente los éxitos y las lecciones al público internacional incluidos los acuerdos ambientales multilaterales y otras organizaciones son los Objetivos de Desarrollo Sostenible. A través del mecanismo de los ODS tal vez sea posible vigilar la incorporación de las experiencias adquiridas en diversas medidas internacionales.

Eliminación de las sustancias que agotan el ozono
Logros: en 2010, casi todas las Partes habían comunicado el cumplimiento de sus obligaciones con respecto a la eliminación de los CFC, los halones, el tetracloruro de carbono, el metilcloroformo y clorobromometano. Por lo tanto, el Protocolo ha comenzado a centrar sus esfuerzos en la eliminación del 98% (aproximadamente 1,8 millones de toneladas PAO o 2,5 toneladas métricas) de los niveles históricos de producción y consumo de sustancias que agotan el ozono. El 2% restante corresponde principalmente a los HCFC, cuya eliminación está prevista (alrededor de 37.000 toneladas PAO o 640.000 toneladas métricas). El porcentaje de los HCFC que se han de eliminar no parece significativo en términos de la cantidad ponderada de SAO sin embargo, plantea un desafío considerable en lo que respecta a las cantidades reales en toneladas métricas y porque el calendario de eliminación de esas sustancias se aceleró en 2007.

Desafíos: es preciso mantener el impulso de la eliminación total de las SAO a nivel mundial para garantizar la protección de la capa de ozono. Cabría esperar que esta última etapa de la eliminación total plantee las mayores dificultades. Entre las SAO cuya eliminación está pendiente en virtud del Protocolo de Montreal se encuentran los HCFC, en pequeñas cantidades para usos esenciales y críticos, aplicaciones como agentes de procesos y usos analíticos y de laboratorio. El Protocolo de Montreal prevé exenciones del metilbromuro para aplicaciones de cuarentena y previas al envío, pero ya se están poniendo en práctica iniciativas para abordar estos usos, por ejemplo, mediante requisitos de presentación de información y la cooperación con la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria. Si bien las SAO almacenadas en bancos (por ej., existencias de equipos, espumas aislantes y productos químicos) no están controladas por el Protocolo de Montreal, las Partes prestan la debida atención a la cuestión de la gestión ambientalmente racional de los bancos de SAO porque las emisiones de esas sustancias traerán como consecuencia el agotamiento de la capa de ozono y contribuyen en gran medida al cambio climático. Según estimaciones, alrededor de 5,4 millones de toneladas de SAO siguen estando almacenadas en bancos de sustancias en todo el mundo cuyas emisiones anuales se han calculado en alrededor de 2.300 millones de toneladas de CO2 equivalente por año.

Altas tasas de cumplimiento
Logros: teniendo en cuenta todas las Partes en el Protocolo y todos sus compromisos en materia de eliminación cabría decir que las Partes han logrado una tasa de cumplimiento de más del 98%. Además, muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, han cumplido sus metas de eliminación mucho antes de lo previsto. Además del mecanismo financiero que presta apoyo a los países en desarrollo para ayudarles a satisfacer las obligaciones dimanantes del Protocolo de Montreal, el singular procedimiento relativo al incumplimiento ha logrado su objetivo de alentar y ayudar a las Partes en situación de incumplimiento a que retornen a una situación de cumplimiento. El procedimiento se centra en la aplicación de soluciones amistosas y la prestación de asistencia, y no en la penalización. Las situaciones de incumplimiento de la Partes que operan al amparo del artículo 5 se determinan también teniendo en cuenta la eficacia del apoyo en el marco del mecanismo financiero.
Desafíos: es preciso mantener la alta tasa de cumplimiento. Uno de los desafíos que han enfrentado las Partes es el comercio ilícito que amenaza con menoscabar los esfuerzos de las Partes en materia de cumplimiento. Hay que redoblar los esfuerzos dirigidos a enfrentar el comercio ilícito ya que a medida que disminuyen los suministros de SAO, la tentación de lucrar con el comercio ilícito de esas sustancias es mayor.

Mecanismo financiero de apoyo a los países en desarrollo
Logros: el mecanismo financiero del Protocolo de Montreal, que incluye un Fondo Multilateral, es el primero de su tipo que se ha creado. Las principales características del Fondo Multilateral son las siguientes: i) paga los gastos adicionales efectuados por los países en desarrollo para cumplir con las obligaciones del Protocolo de Montreal; ii) es gestionado por un Comité Ejecutivo integrado por 7 países desarrollados y 7 países en desarrollo (es decir, ambos grupos tienen igualdad de derechos y opinión); iii) los proyectos y las actividades del Fondo cuentan con el apoyo de organismos de ejecución, a saber, el PNUD, el PNUMA, la ONUDI y el Banco Mundial, así como de organismos bilaterales; y iv) tiene una secretaría independiente que comparte oficinas con el PNUMA. Por conducto del Fondo se ejecutan más de 6.000 proyectos y actividades en todos los países en desarrollo, y gracias a esos proyectos se logró la transferencia de tecnología que permitió sustituir totalmente las tecnologías obsoletas. Con el establecimiento de más de 145 dependencias nacionales del ozono se garantizó el fomento de la capacidad y el fortalecimiento institucional, así como la aplicación de reglamentos y leyes en más de 100 Partes y el funcionamiento de un sistema de redes regionales de oficiales del ozono, que ha sido de gran utilidad para la creación de capacidad y el intercambio de información. Hasta la fecha el Fondo Multilateral se ha repuesto en ocho ocasiones, y el total de las contribuciones ha sido superior a 3.110 millones de dólares.

Desafíos: hasta la fecha, la mayoría de los países en desarrollo han dependido en gran medida de la financiación del Fondo Multilateral para apoyar sus actividades en materia de eliminación, y es importante mantener dicha financiación para asegurar un alto nivel de cumplimiento por parte de esos países. La eliminación total en los países desarrollados y en los países en desarrollo exigirá el compromiso de que se siga prestando la máxima atención a esa cuestión y de que no se interrumpa la financiación. En vista de la evolución del orden económico mundial (las crisis financieras, el surgimiento de China y la India como potencias económicas), se espera que este año los debates sobre la reposición del Fondo Multilateral sean extensos y difíciles. El equilibrio entre quiénes pueden permitirse aportar fondos y quiénes son los más necesitados de asistencia debería examinarse cuidadosamente junto con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, un principio fundamental del Protocolo de Montreal.

Beneficios para la salud y el medio ambiente
Logros: el Protocolo de Montreal ha impedido que los efectos adversos del aumento de las radiaciones ultravioletas nocivas lleguen a la superficie de la tierra ocasionando daños a la salud humana, los ecosistemas ‑tanto terrestres y acuáticos‑ los ciclos biogeoquímicos, la calidad del aire y los materiales. Se calcula que gracias a las medidas adoptada por el Protocolo de Montreal se han evitado millones de muertes por cáncer de piel y decenas de millones de casos no mortales de cáncer de piel y cataratas. Según cálculos realizados en Estados Unidos, en 2165, solo en ese país, se habrán podido evitar más de 6,3 millones de muertes por cáncer de piel. Esto se traduce en un ahorro de 4,2 billones de dólares por concepto de gastos de atención de la salud en el período de 1990 a 2165. Además, según estimaciones se evitarán otros 22 millones de casos nuevos de cataradas en estadounidenses nacidos entre 1985 y 2100.

Beneficios para el clima
Logros: el Protocolo de Montreal ha proporcionado también importantes beneficios para el clima. Debido a que la mayoría de los productos químicos que agotan la capa de ozono son también productos emisores de gases de efecto invernadero, el Protocolo ya ha evitado las emisiones de gases de efecto invernadero equivalentes a más de 135 millones de toneladas de dióxido de carbono. Esas importantes reducciones hacen del Protocolo de Montreal uno de los principales actores en la lucha contra el cambio climático.

Desafíos: habida cuenta de que los HCFC y algunos subproductos de su producción son gases que contribuyen al calentamiento atmosférico, la continuidad de su producción y consumo contribuyen al cambio climático y al agotamiento de la capa de ozono. Además, algunas alternativas a los HCFC ‑como los hidrofluorocarbonos (HFC)‑ no dañan la capa de ozono, pero son potentes gases que contribuyen al calentamiento atmosférico. Según cálculos realizados, las emisiones de CO2 equivalente de los HFC están aumentando a un ritmo de un 8% por año. Durante cinco años consecutivos, las Partes en el Protocolo de Montreal han examinado propuestas para enmendar el Protocolo a fin de controlar los HFC, pero, hasta la fecha, esa cuestión ha generado polémicas. Con la eliminación total de las SAO en el sector de la refrigeración y el aire acondicionado las mejoras en la eficiencia energética, así como las alternativas de bajo potencial de calentamiento atmosférico, y la gestión racional de los bancos de SAO ofrecen oportunidades de lograr considerables beneficios en lo que al calentamiento atmosférico se refiere. Aunque no es obligatorio en virtud del Protocolo de Montreal, las Partes se han comprometido a tomar en consideración cuestiones tales como la eficiencia energética en sus esfuerzos por lograr la eliminación total de sus HCFC.

Recuperación de la capa de ozono
Logros: los resultados de las observaciones sistemáticas realizadas a nivel mundial han confirmado que los niveles atmosféricos de las principales sustancias que agotan la capa de ozono están disminuyendo y se estima que la aplicación plena y sostenida de las disposiciones del Protocolo hará que la capa de ozono mundial recupere los niveles anteriores al decenio de 1980 a mediados del presente siglo y, en el caso de la capa de ozono de la Antártida, unos 15 años más tarde.

Desafíos: la comunidad mundial debe seguir vigilando muy de cerca los cambios en la capa de ozono y las concentraciones de productos químicos que agotan la capa de ozono presentes en la atmósfera. La recuperación de la capa de ozono está sucediendo ahora en una atmósfera que es diferente de lo que era debido al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero y el cambio climático. Existe una compleja interrelación entre el ozono y el clima y es fundamental proseguir las investigaciones para comprenderla mejor, así como muchas otras incertidumbres acerca de los procesos atmosféricos. Otra nueva cuestión es la relacionada con el óxido nitroso: según las evaluaciones científicas más recientes las actuales emisiones antropógenas de óxido nitroso ponderadas son mayores que las de otras SAO. El N2O es una sustancia que agota el ozono y contribuye al calentamiento atmosférico, y es un gas controlado por el Protocolo de Kyoto como gas de efecto invernadero.