LE PROTOCOLE DE MONTRÉAL : RÉALISATIONS ET DÉFIS

Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone a atteint son but, à savoir éliminer ces substances. Par suite, les concentrations atmosphériques de substances qui appauvrissent la couche d’ozone (SAO) sont en diminution et la couche d’ozone devrait se reconstituer vers le milieu du siècle. Le revers de cette réussite est qu’il est de plus en plus difficile de retenir l’attention des décideurs, et d’en obtenir un financement, pour résoudre les problèmes qui subsistent s’agissant de protéger la couche d’ozone. On s’efforcera ici de mettre en perspective les succès obtenus et les défis qui restent à surmonter.

Ratification universelle des traités sur l’ozone
Réalisations : la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone et son Protocole de Montréal ont atteint la ratification universelle en 2009. Ce sont les premiers traités à être parvenus à concrétiser cette aspiration. Sur les quatre Amendements au Protocole de Montréal, les Amendements de Londres et de Copenhague sont également parvenus à la ratification universelle. La protection de l’environnement mondial ne peut être véritablement assurée que moyennant une participation et une action internationales, ce dont le Protocole de Montréal a apporté la preuve en suscitant un engagement mondial qui a permis d’assurer la protection de la couche d’ozone.
Défis : les Amendements de Montréal et de Beijing doivent encore être ratifiés par quatre Parties, qui sont la Lybie (qui doit ratifier ces deux Amendements), la Mauritanie (qui doit ratifier l’Amendement de Beijing), l’Arabie saoudite (qui doit ratifier les deux Amendements), et le Kazakhstan (qui doit ratifier l’Amendement de Beijing). La ratification de tous les Amendements est la prochaine étape. L’engagement et le partenariat institués à l’échelle mondiale doivent imprégner les efforts pour s’attaquer à d’autres problèmes concernant la protection de l’environnement mondial et le développement durable.

Principes fondamentaux et cadre institutionnel
Réalisationsle Protocole de Montréal consacre les principes fondamentaux désormais reconnus comme les axiomes du développement durable, à savoir : i) le principe de responsabilités communes mais différenciées; ii) le principe de précaution; et iii) le principe consistant à assoir les politiques et l’action sur des fondements scientifiques solides. C’est sur la base de ces principes que bon nombre des atouts inédits du Protocole de Montréal et des cadres institutionnels qui en sont issus ont permis d’assurer la participation de toutes les parties prenantes, dans le cadre d’un partenariat mondial reposant sur les éléments ci-après :

  • Le mécanisme de financement et son Fonds multilatéral, qui apporte un appui aux Parties visées à l’article 5 pour les aider à appliquer le Protocole; le Comité exécutif; le secrétariat du Fonds; les organismes d’exécution; les organismes bilatéraux; le Programme d’aide au respect et ses activités dans le domaine du renforcement des capacités, du renforcement institutionnel et de la sensibilisation; et les réseaux régionaux de responsables nationaux de l’ozone.
  • Les évaluations périodiques réalisées par les trois Groupes d’évaluation – le Groupe de l’évaluation scientifique, le Groupe de l’évaluation des effets sur l’environnement, et le Groupe de l’évaluation technique et économique – et leurs Comités des choix techniques, au nombre de six, qui s’intéressent aux principaux secteurs utilisant des SAO. Ces évaluations présentent les informations les plus récentes, auxquelles les Parties peuvent se fier pour revoir les dispositions du Protocole de Montréal, en particulier les mesures de règlementation prises à ce titre. Ces évaluations ont permis de renforcer le Protocole de Montréal en le complétant par six séries d’ajustements et quatre Amendements exigeant l’élimination totale de 96 substances chimiques.
  • La prise en compte de la situation particulière des Parties visées à l’article 5, qui sont pour la plupart des pays en développement, lesquels ont bénéficié d’une période de grâce de dix ans avant de devoir appliquer les mesures de règlementation ainsi que d’un soutien du mécanisme de financement.
  • La procédure applicable en cas de non-respect, qui permet au Comité d’application de se pencher sur les cas de non-respect en vue de trouver des solutions à l’amiable, compte tenu de l’efficacité du mécanisme de financement.

Défisle Protocole de Montréal est largement salué comme l’accord multilatéral sur l’environnement le plus réussi, et son potentiel en tant que modèle à émuler pour s’attaquer à d’autres questions de dimension planétaire concernant la protection de l’environnement et le développement durable est lui aussi largement reconnu. Le Secrétariat de l’ozone et le PNUE ne manquent pas de saisir toutes les occasions qui se présentent de diffuser des informations sur l’expérience acquise dans le cadre du Protocole de Montréal et les succès remportés, notamment à l’occasion des activités organisées dans le monde entier dans le cadre de diverses manifestations telles que la Journée internationale de la protection de la couche d’ozone, sachant que le message prononcé par le Secrétaire général de l’ONU en cette journée a un retentissement mondial; le rapport sur les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD); diverses manifestations, ateliers et tables rondes tenus en marge des conférences et réunions internationales. Ces efforts doivent se poursuivre. Les objectifs de développement durable sont, à cet égard, un mécanisme essentiel pour faire largement connaître les succès et les enseignements tirés de l’expérience à une audience internationale, y compris les accords multilatéraux sur l’environnement et les organismes concernés. Grâce au mécanisme mis en place au titre des OMD, il va être possible de suivre l’impact réel des leçons apprises sur diverses actions internationales.

L’élimination des substances qui appauvrissent la couche d’ozone
Réalisations : Avant 2010, la quasi-totalité des Parties avaient signalé avoir respecté leurs obligations en matière d’élimination des chlorofluorocarbones (CFC), des halons, du tétrachlorure de carbone, du méthylchloroforme et du chlorobromométhane. Le Protocole est ainsi parvenu à éliminer 98 % des SAO (environ 1,8 million de tonnes PDO, soit 2,5 tonnes métriques) par rapport aux niveaux de référence relatifs à la production et à la consommation de ces substances. Les 2 % restants sont pour l’essentiel des hydrochlorofluorocarbones (HCFC) dont l’élimination est prévue à terme (environ 37 000 tonnes PDO, soit 640 000 tonnes métriques). La quantité de HCFC à éliminer peut paraître modeste si on la pondère par le PDO, mais elle n’en constitue pas moins un énorme défi si l’on considère les quantités à éliminer effectivement, en tonnes métriques, d’autant que le calendrier d’élimination prévu a été accéléré en 2007.
Défis : l’élan acquis en vue d’éliminer totalement les SAO comme prévu doit être soutenu pour garantir la protection de la couche d’ozone. La dernière phase de l’élimination posera sans doute les plus grosses difficultés. Au nombre des SAO qui restent à éliminer en vertu du Protocole de Montréal figurent les HCFC, ainsi que de petites quantités de substances nécessaires pour utilisations essentielles ou critiques, ou comme agents de transformation, ou encore pour des utilisations en laboratoire ou à des fins d’analyse. Le Protocole de Montréal prévoit des dérogations aux mesures de règlementation afin d’autoriser l’utilisation de bromure de méthyle pour la quarantaine et les traitements préalables à l’expédition. Cependant, des initiatives ont été lancées pour contrôler l’utilisation de cette substance, notamment au moyen d’obligations de communiquer des données et de coopérer avec la Convention internationale pour la protection des végétaux. Bien que les SAO en réserve (présentes dans le matériel, les mousses isolantes et les stocks de produits chimiques) ne soient pas règlementées par le Protocole de Montréal, les Parties sont préoccupées par la question de savoir comment gérer rationnellement ces SAO en réserve, car les émissions de ces substances dans le futur contribueront non seulement à l’appauvrissement de la couche d’ozone, mais aussi, et de manière considérable, aux changements climatiques. Selon les estimations, il resterait encore environ 5,4 millions de tonnes de SAO en réserve dans le monde et les émissions annuelles en provenance de ces réserves représenteraient près de 2,3 milliards de tonnes d’équivalent CO2.

Des taux d’application élevés
Réalisationsle taux d’application des mesures de règlementation par l’ensemble des Parties au Protocole, pour tous leurs engagements en matière d’élimination, est supérieur à 98 %. De surcroît, beaucoup de pays, développés et en développement, ont atteint leurs objectifs en matière d’élimination bien avant les délais impartis. En plus du mécanisme de financement qui aide les pays en développement à remplir leurs obligations en vertu du Protocole de Montréal, la procédure en cas de non-respect, unique en son genre, fonctionne bien, encourageant et aidant les Parties en situation de non-respect à revenir à la normale. Cette procédure recherche des solutions à l’amiable, accompagnées d’une assistance, renonçant aux sanctions. Les situations de non-respect pour les Parties visées à l’article 5 sont déterminées aussi en fonction de l’efficacité du soutien qui leur est apporté par le mécanisme de financement.
Défis : un taux élevé d’application doit être maintenu. L’un des défis que les Parties devront relever à cet égard est le commerce illicite, qui menace de compromettre les efforts faits par les Parties pour respecter le Protocole. La lutte contre le commerce illicite devra s’intensifier à mesure que les quantités de SAO disponibles diminueront, créant pour certains la tentation de se faire de l’argent par ce biais.

Mécanisme de financement à l’appui des pays en développement
Réalisationsle mécanisme de financement du Protocole de Montréal, qui comprend un Fonds multilatéral, est le premier du genre. Ses points forts sont les suivants : i) il prend en charge les surcoûts encourus par les pays en développement pour s’acquitter de leurs obligations au titre du Protocole; ii) il est géré par un Comité exécutif composé de représentants de sept pays développés et sept pays en développement, ce qui confère des droits égaux et une même autorité aux deux groupes; iii) les projets et activités financés par le Fonds multilatéral sont appuyés par des organismes d’exécution qui sont, outre le PNUE, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) et la Banque mondiale, ainsi que par des organismes bilatéraux; et iv) il est doté d’un secrétariat indépendant installé dans les locaux du PNUE. Grâce au Fonds, plus de 6 000 projets et activités ont été menés à bien dans les pays en développement. Ces projets ont permis d’assurer le transfert de technologies nouvelles, qui se sont substituées aux technologies obsolètes. Le développement des capacités et le renforcement institutionnel ont été assurés par la création de plus de 145 services nationaux de l’ozone, l’adoption d’une législation et d’une règlementation idoines dans plus de 100 Parties et la mise en place d’un système de réseaux régionaux de responsables de l’ozone qui s’est avéré utile pour le renforcement des capacités et le partage de l’information. À ce jour, le Fonds multilatéral a connu huit reconstitutions et le montant total des contributions a dépassé 3,11 milliards de dollars.
Défis : jusqu’à présent, la plupart des pays en développement ayant droit à un financement ont été largement tributaires du financement octroyé par le Fonds multilatéral pour appuyer leurs activités d’élimination. L’assistance du Fonds continuera d’être cruciale pour veiller à ce que le taux d’application élevé dans ces pays soit maintenu. L’achèvement de l’élimination exigera, tant dans les pays développés que dans les pays en développement, que l’on continue de prêter l’attention voulue à la question de la poursuite du financement. Compte tenu de l’évolution de l’ordre économique mondial, secoué par des crises financières et caractérisé par la montée en puissance de la Chine et de l’Inde, les discussions sur la reconstitution du Fonds multilatéral s’annoncent longues et ardues. L’équilibre entre ceux qui sont en mesure de verser des fonds et ceux qui ont le plus besoin d’assistance doit être soigneusement pesé à la lumière du principe de responsabilités communes mais différenciées, principe fondamental du Protocole de Montréal. 

Les bienfaits du Protocole pour la santé et l’environnement
Réalisations : le Protocole de Montréal a prévenu les effets nocifs d’une intensification des rayonnements UV atteignant la surface terrestre, évitant ainsi des dommages à la santé humaine, aux écosystèmes terrestres et aquatiques, aux cycles biogéochimiques, à la qualité de l’air et à la tenue des matériaux. Des millions de cancers de la peau qui auraient pu être mortels ont été évités grâce au Protocole, de même que des dizaines de millions de cancers de la peau plus bénins et de cas de cataracte. Aux États-Unis, on estime que plus de 6,3 millions de décès imputables aux cancers de la peau auront été évités d’ici 2165 rien que dans ce pays. Ceci se traduit par 4,2 milliards de dollars d’économies de soins de santé sur la période 1990–2165. Selon d’autres estimations, plus de 22 millions de cas de cataracte supplémentaires seront évités pour les citoyens américains nés entre 1985 et 2100.

Bienfaits pour le climat
Réalisationsle Protocole de Montréal a aussi été très bénéfique pour le climat. Parce que la plupart des substances qui appauvrissent la couche d’ozone sont aussi des gaz à effet de serre, le Protocole a déjà évité des émissions de ces gaz équivalant à plus de 135 milliards de tonnes de dioxyde de carbone. Ces réductions importantes font du Protocole de Montréal l’un des principaux acteurs de la lutte contre les changements climatiques.
Défis : les HCFC et certains de leurs sous-produits sont aussi des gaz à effet de serre, de sorte que leur production et leur consommation contribuent non seulement à l’appauvrissement de la couche d’ozone mais aussi aux changements climatiques. Certains produits de remplacement des HCFC, tels que les HFC n’endommagent pas la couche d’ozone mais sont de puissants gaz à effet de serre. C’est ainsi que les émissions de HFC, calculées en équivalent CO2, augmentent d’environ 8 % par an. Pendant cinq ans d’affilée, les Parties au Protocole de Montréal ont examiné des propositions d’amendement qui assujettiraient les HFC à des mesures de règlementation, mais la question reste jusqu’à ce jour controversée. La transition à des produits de remplacement des SAO dans le secteur de la réfrigération et de la climatisation, qui tendra à améliorer l’efficacité énergétique, à opter pour des produits de remplacement à faible potentiel de réchauffement global et à gérer rationnellement les SAO en réserve, sera l’occasion d’obtenir des gains substantiels en termes d’atténuation du réchauffement planétaire. Sans obligation au titre du Protocole de Montréal, les Parties se sont engagées à tenir compte, entre autres, de l’efficacité énergétique alors qu’elles s’apprêtent à éliminer les HCFC.

Reconstitution de la couche d’ozone
Réalisationsles résultats des observations systématiques à l’échelle mondiale confirment que les concentrations atmosphériques des principales substances qui appauvrissent la couche d’ozone sont en baisse. Selon les prévisions, une application pleine et entière des dispositions du Protocole devrait permettre à la couche d’ozone de recouvrer son niveau d’avant 1980 vers le milieu du siècle. Le trou d’ozone dans l’Antarctique devrait se résorber 15 ans plus tard.

Défis : la communauté internationale doit continuer de suivre les modifications de la couche d’ozone et les concentrations atmosphériques des substances qui l’appauvrissent. La couche d’ozone se reconstitue actuellement dans une atmosphère différente de ce qu’elle était autrefois, en raison de la présence accrue de gaz à effet de serre et des changements climatiques qui en résultent. Les liens d’interdépendance entre l’ozone et le climat sont complexes. D’autre part, les processus atmosphériques sont encore mal connus et doivent faire l’objet de recherches plus poussées pour être mieux compris. Une autre question émergente est celle de l’oxyde nitreux. Les plus récentes évaluations scientifiques ont montré, en effet, que les émissions anthropiques de N2O pondérées par le potentiel de destruction de l’ozone (PDO) sont plus importantes que celles de n’importe quelle autre SAO. L’oxyde nitreux est non seulement une substance qui appauvrit la couche d’ozone mais aussi un gaz à effet de serre inclus dans le groupe des gaz à effet de serre visés par le Protocole de Kyoto.